日前，国务院批转的《发展改革委关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》指出：“要规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。”这为建立权责明晰、多元化的城市建设投融资体制机制，并使其举债不断实现公开、透明，而不是在一种不透明或者半透明状态下无序增长、过度膨胀指明了方向。这对融资平台公司来说，无疑是当头一击，将融资平台公司再次推上风口浪尖。融资平台公司如何面对剥离政府融资职能的新挑战，这是摆在融资平台公司面前急需解决的重大课题。剥离政府融资职能的新形势，倒逼融资平台公司谋变转型势在必行。

　　一、是挑战也是机遇

　　从2010年11月20日，国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)下发后，国家财政部、发改委、人民银行、银监会下发《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预[2010]412号)。紧接着，国务院主管各部委也多次联合发文，对地方政府融资平台公司融资和发债进行种种限制，国家审计署和省市审计部门又多次对地方政府融资平台公司进行全面审计。三年多来，地方政府融资平台公司一直面临着整顿规范的状态。国务院出台的《国发[2010]19号》通知指出：“近年来，地方政府融资平台公司通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。”2013年12月30日发布的全国政府性债务审计结果表明：“从我国经济发展水平、政府性债务的现状，以及资产与负债的相互关系看，我国政府性债务风险总体可控。”虽然，融资平台公司在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥的积极作用首先得到了国务院的肯定。去年国家审计署全面摸清债务底数并依法如实向社会公开，又澄清了与现实不符的过度推测炒作和令人堪忧的放大债务危机论调。但是，国家对地方政府性债务风险全过程全方位的防控监管如影随形一直没有停止过。几经整顿规范，对融资平台公司来说是好事而不是坏事，融资平台公司不仅没有消亡，而且发债次数越来越多，融资额度越来越大，实力越来越强，公司越来越市场化、实体化、规范化。当前，融资平台公司又面临剥离政府融资职能的考验。是挑战还是机遇，是畏缩不前还是锐意进取?融资平台公司的正确态度应该是把挑战当成机遇，谋变转型，创新驱动，提振信心，应对挑战，凝聚力量，与时俱进，强化自身，练硬身板，以力再战，攻坚克难，科学发展，努力走向阳光化、实体化、市场化、规范化、法治化经营轨道。

　　二、从政府融资职能向市场化融资转型

　　剥离政府融资职能，要强化自身的市场化融资职能。提高自身“借、用、管、还”能力，提升自身的造血功能，使“融资、建设、经营、管理、还债”形成闭合曲线，建立 “借钱—生钱—管钱—还钱”的良性循环机制，构建起“融资—投资—建设—运营—偿债—积累”的运行框架，形成“收益—投入—再举债—再投入—再收益”的资产放大效应，有效地避免“借、用、管、还”的四层皮现象，这样才能为城市建设和经济社会发展起到巨大撬动作用。剥离融资平台公司政府融资职能，必须向经营性实体公司转型，积极应对财政、土地、金融、国资政策的变化，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。经营性实体公司举债融资要市场化运作，需尽快建立经营性实体公司举债融资机制，要明确经营性实体公司举债权限和用途，对经营性实体公司举债实行分类管理和限额控制。加快建立明确的债务管理制度，完善债务管理体系，规范举债融资体制，包括能否举债、举债规模、偿债制度等。当前城投债最大的问题没有完全实行市场化运作，当务之急是要在标本兼治的前提下尽快实现市场化融资，通过建立合理和切实可行的城投债管理制度，规范融资行为，不让城投债出现无序蔓延和暗中积累，应当疏堵结合。未来更需要发挥投融资平台作用，但要完善事前、事中、事后的监管。从长期看，解决城投债问题的根本在于深化财税体制改革，结合深化分税制改革，构建地方税体系，实现标本兼治。

　　三、做实、做大、做强，走集团化经营之路

　　城市基础设施建设项目投资规模大，建设周期长，效益回收慢，随着城镇化建设进程的加快，仅依靠财政投资远不能适应城镇化建设的需要，单靠城投有限公司融资也满足不了城镇化大项目建设的资金需求，只有走集团化经营之路，才能使融资有了一个好的承贷主体，并以获得更大的稳定的现金流量和可观的经济收益作为还贷保证，形成贷款银行、承贷主体、还贷保证等要素齐全的投融资体制，有利于理顺城建管理体制，多元化筹集城市建设资金，集中使用城市建设资金，提高资金使用效益，为加快城市基础设施建设创造了条件。走集团化经营之路是城市基础设施建设投融资体制改革的一个创新，对于加快城市基础设施建设，更好地使用和管理银行大额贷款，进一步推进城市建设投融资体制改革，都具有极其重要的意义。为深化城镇化建设投融资体制改革,拓宽融资渠道,加快城市建设, 实现融资、建设、发展的良性循环，把融资平台公司改革成为真正具有优良资产、富有造血功能、具备负债能力、独立承担风险的集团化经营实体。虽然城投债风险总体可控，但是不能掉以轻心。融资平台公司必须从不管城投债风险向自担风险转型。作为融资平台公司防范控制和化解城投债风险责无旁贷。融资平台公司要建立起对城投债权责明确的“借、用、管、还”各环节的动态化、常态化监管机制，要进行城投债风险排查摸底，逐笔梳理已发生的债务，搞清债务风险的真实情况，明确债务风险点所在及风险程度，并制定具体的化解应急预案，以便在局部和区域性风险出现时，能够居于主动从容应对，避免整体风险发生。要构建城投债风险预警机制，设置一道“防火墙”，建立偿债基金，并将城投债的监管与财政管理、预算执行、财政收支等有机结合起来。要通过规范资金投向，核定债务规模，控制融资成本，提高资金使用效益。

　　四、充分发挥城市基础设施建设职能

　　剥离融资平台公司政府融资职能，要充分发挥城市基础设施建设职能。地方政府应在市政公共建设投资中引入市场机制，把市政建设中属于市场的属性归还给城投公司，让城投公司充分发挥城市基础设施建设职能。首先，要划分好市政基础设施投资项目的属性。政府要纠正从市政建设中获取利益的观念，主动将缺乏经济收益、但社会民生不可缺少的市政公共基础设施项目投资功能回归政府，将具有一定经济收益和盈利潜力的市政基础设施投入项目交给市场化的城投公司，由其通过向社会发行债券方式解决。其次，明确分开发债程序，政府向社会发行债券融资用于市政建设项目投资，建立一套公开、透明运作机制，接受同级人大和社会各界监督，控制债券发行规模和偿还风险。对现有城投公司可进行改制，或进行股份制改造，让政府占有一定股份，引入民间资本进军市政建设投资领域，充分发挥城投债市场活力。再次，应建立一整套关于城投债规范运作的机制，从发债资质、发债用途、偿还来源等进行明确规范，并对城投公司信用进行科学评级，根据信用评级确定发债规模、发债期限和发债利率，防止资质较差和诚信不佳的城投公司借此任意扩大发债规模和数量，造成到期债务陷入偿还困局，从而加剧债务危机，损害民众利益，并引发社会系统风险，危害地方经济健康、可持续发展。要把城投债的监管状况作为领导干部任期经济责任审计监管的重要内容，强化责任追究和问责。与此同时，应进一步限制由于不正确的政绩观等因素诱发的不合理发债冲动，将中组部所提出的“盲目举债留下烂账要问责”的规定坚决执行并落到实处。通过规范资金投向，核定债务规模，控制融资成本，提高资金使用效益，规范举债审批程序，拓宽偿债资金来源等方面，完善城投债相关的监管制度，促进强化和规范债务规范管理，严格控制政府性债务规模，叫停“盲目借债”行为，充分发挥阳光融资在推进城镇化建设和经济社会可持续发展中的积极作用。

(鹤城城投 张全智)