6月10日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)，文件肯定了地方融资平台为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设及应对国际金融危机冲击中发挥的积极作用，但更多的表达了对平台过度负债及运作不规范的担忧，要求地方政府和相关部门在年内清查平台债务，并对平台进行清理规范。

　　根据《通知》的定义，地方融资平台是由地方政府发起设立的主要承担政府投资项目融资功能，并具有独立法人资格的经济实体，具体表现形式就是城投公司。自1992年上海成立全国第一家城投公司，初步建立“政府主导、企业参与、市场运作”新型投融资体制以来，城投公司的数量不断发展壮大，据统计全国各级政府投融资平台达3800多家。

　　城投公司的发展大致经历三个阶段，从“政府担保，举债建设”—“盘活存量、城市经营”—“资本运作、良性循环”，而目前绝大多数的城投公司，特别是数量众多的区县级城投公司仍然处于发展的初级阶段。

　　企业债券作为重要的直接融资工具的一种，其期限长、成本低、融资额较大与城市基础设施建设周期长、资金占用多、资金缺口大的特点相符合，自身优势明显而被城投公司所青睐。在2009年中央政府出台4万亿投资等一系列宏观调控政策的背景下，城投债迎来了空前的发展机遇。国家发改委财政金融司数据显示,2009年全年地方企业债发行153只，发行量2223.33亿元，而其中城投债的融资规模将近2000亿，不仅占到地方企业债数量的绝对多数,而且远超过2008年全年城投类债券共406亿元的规模。

　　通过城投债融资进行城市建设经实践被证实为一把双刃剑，在给城市建设带来资金流的同时，也使城投公司及其背后的地方政府背上了巨额的债务负担。因为偿债机制或者承诺的还款来源均与财政担保或土地抵押相关，而这些债务却很少进入地方债务收支的预算管理，很多城投公司多头举债，由这些隐性债务造成的风险正在不断加大。

　　从今年年初开始，城投债的审批开始放缓，监管层日渐重视和防范融资平台风险，使得上半年城投债发行较09年相比锐减。 在19号文出台之前地方企业债共发行58只，其中城投债发行数量超过60%，达到40多只，发行总额近550亿元。城投债的发行门槛有所提高，发行主体以省会城市和地级城市政府投融资平台为主，县级城投公司仅有4家发债，且都位于经济相对发达的江苏省。

　　19号文出台后，截至8月6日，共有8家城投公司发行了10只企业债券，发行额度合计105亿元。发行主体具体包括上饶、马鞍山、芜湖、上海杨浦、攀枝花等地城投公司。从债券评级与发行利率来看，这10期债券的评级偏低，AA和AA+各占一半，没有AAA;相比之下，今年上半年(19号文之前)发行的城投债中AAA、AA+和AA债券发行期数占总期数的比率分别为14%、60%和14%。发行利率介于4.42%—6.06%之间，呈现缓慢下降的趋势。从期限结构上看，7年期的期限结构成为主流，19号文之后发行的债券除10攀国投债为10年外，其余全部为7年期，占到总发行期数的90%;而上半年城投企业债中7年期债券的比例仅为57%。从担保方式上看，无担保债券比重显著增加。19号文后，无担保债券占到了总发行期数的50%、第三方担保30%、抵押担保10%、质押担保10%。2010年上半年城投债中仅有一期无担保(10漯河城投债，债券评级为AA)。此外，10杨浦投债和10芜湖建投债均采用“分两个品种发行,且均设置有盯3个月Shibor 的浮息品种”这种新方式发行,不仅说明发行人在贷款受限和增信方式缺乏背景下,对融资成本开始有顾虑,也反映出监管层对城投债清理整顿的决心,暗示应收账款和土地等增信方式已经开始受限。

　　目前，国务院整肃地方融资平台的19号文出台已经一月有余，目前各地方仍在逐步推进中。资本市场上对城投债的发展前景的判断还不明朗，有待国家财政部、发改委、央行、银监会等部门就地方政府融资平台公司清理，出台更具操作性的清理细则等文件。结合目前的情况，资本市场普遍认为城投债不会停止供给。针对目前发改委已汇签的城投债券在操作中，发行人、中介机构需要对债券发行担保方式进行清理，BT协议质押、一级土地抵押、其他政府平台担保等与政府、财政相关的担保方式均不能采取。另外各地方政府也必须出具正式文件，说明发行人自身符合19号文的要求、并支持其继续发债。由于这些债券是19号文出台后拟发行的，会受到各界的广泛关注，因此与19号文相冲突的内容，如财政补贴为公司主要收益来源、偿债保证的或者公司偿债依靠政府支持之类的表述一律不能出现，平台之类的字眼也应该尽量少提。

　　今后城投公司要想成功发债，其必须能够依靠自身取得经营性收益，以自身盈利能力保障偿还债务。拟出台的细则里会考虑将土地和道路交通等的收费收入或者政府支付的回购款算做企业自身业务取得的经营性收益，只是从什么角度看的问题。BT不能用于质押(即不能用于作为信用评级的增信手段)，但它仍可以是公司的稳定收益，是公司偿债来源。城投公司发债可以适当考虑一些这方面的因素。

　　(作者：耿松涛，管理学博士，现任职天津市城乡建设和交通委员会，兼任全国城投公司协作联络会常务副主任)