地方城投公司作为载体连接了地方政府与市场，在缓解地方政府财力不足以及建设资金短缺的发展瓶颈发挥了不可替代的作用，但与此同时地方城投公司也因大规模举债而造成资产效率存在诸多问题。

鉴于此，本文在分析地方城投公司盘活存量资产具有积极意义的基础上，整体考虑当前地方城投公司存量资产存在的问题及可能产生的潜在不利影响，然后针对问题从多角度提出地方城投公司盘活其存量资产的主要思路，希望能够对地方城投公司有效提高其存量资产的使用效益，化解债务风险提供新思路。

01城投公司盘活存量资产的意义

地方城投公司盘活存量资产主要是指地方城投公司激活其所拥有的全部可确认的资产，改善其流动性，从而在交易和流动中发挥资产的优化配置功能，解决城投公司融资需求紧张的问题。

对于地方城投公司来说，盘活存量资产具有三方面的积极意义：

一是盘活存量资产对资金使用效率和投资效益具有提升作用，即通过盘活存量资产，可以将一些长期资产转化为流动性较强的金融或经营资产，从而有效缓解城投公司的存量资产资金占用问题，改善资金使用效率和投资效益;

二是盘活存量资产有利于城投公司引入社会资本，减少地方政府的财政资金投入，有效减轻地方政府的财政负担，从而缓解地方债务风险问题;

三是盘活存量资产可以提升国有资产的保值增值能力，即地方城投公司在成立之初就与地方政府之间保持着较高的关联度，盘活存量资产，能够有效提升城投公司的资产运营成效，实现规范化管理，提升国有资产的保值增值能力，为下一步市场化转型筑牢基础。

02城投公司资产存在问题

地方城投公司的成立是在分税制改革之后，地方政府为解决财权与事权不匹配，中和波动性财政收入和硬性财政支出而出资设立的国有性质公司，因此自其成立之初就承担着地方政府的融资职能，这也导致从总体上看地方城投公司的资产规模逐渐庞大，但是可变现以及能够产生收益的有效资产却相对匮乏的现状，具体来说，当前城投公司资产存在的主要问题如下：

一是资产构成中长期资产过于集中。从城投公司的资产构成来看，当前地方城投公司的资产主要以长期资产为主，但是其筹资业务却是长期筹资和短期筹资相结合，这种过于集中的长期资产与长短期相结合的筹资方式容易使得城投公司的资产和负债期限错配。

二是资产来源较为单一。从实践来看，多数城投公司的资产来源主要是以地方政府的实物注资为主，而注资的主要目的也较为明确，即为了持续开展融资活动以满足地方投资需求，因此从这个角度来说，地方城投公司资产规模的快速增长是以财务杠杆效应实现的。

三是受限资产在资产总规模中的占比较高。地方城投公司的资产中有较高比例是为了进行融资而承担了较大金额的对外担保责任，当城投公司因流动性出现问题而导致债务违约时，这些担保将会使得公司无法通过追加资产质押、抵押担保而获得续贷或展期，大大降低了资产的再融资能力。

四是资产的流动性较差。结合部分地方城投公司的资产周转率来分析，大部分城投公司的资产周转率是非常低的，这表明公司账面资产的流动性差，难以变现并且存在一定的减值风险。

五是资产的收益率低。多数地方城投公司的资金投向以公益性项目为主，这些项目本身能够产生的现金流十分有限，同时多数城投公司为扩大融资额度而被动注入了大规模的公益性资产，这些因素的存在大大拉低了资产的收益率。

六是资产的合规性存疑。地方政府在对城投公司注资过程中，多以土地资产注入为主，而这些土地资产的注入较多未履行招拍挂程序，也未缴纳土地出让金，这使得其资产的权属存在一定的法律瑕疵。

地方城投公司资产所存在的这些问题将会使得其在运营管理过程中产生三方面的不利影响：一是融资难度增大，持续发展能力较弱;二是可能会使得国有资产存在潜在的流失风险;三是客观上加大了地方政府的隐性债务风险。

03盘活存量资产的思路

如上文所述，地方城投公司资产所产生的问题将会对其经营管理产生一定的不利影响，有必要采取创新方式加以盘活运用，减少不利影响。在此结合地方城投公司的运营管理实践以及资产盘活的常用方法，建议其从以下思路来对其资产进行盘活：

（一）明确存量资产盘活的主要原则

结合地方城投公司转型及经营管理实际，建议其在进行存量资产盘活时首先明确三个主要原则：

一是市场化原则，即在进行存量资产盘活时一定要坚持资产运营市场化操作，借助市场化力量突破体制障碍，提高存量资产的使用效益;

二是金融创新模式原则，地方城投公司的存量资产种类较多，且具有不同的特点，因此需针对不同资产的种类和特点采用不同盘活方式方法，才能激活固化存量资产价值，使沉淀资金逐步得以收回;

三是要平衡各方權益原则，即地方城投公司的存量资产涉及多方权益主体，在盘活存量资产的过程中，只有充分平衡各方利益，制定出实现各方共赢的方案才能降低落实阻力。

（二）采用资产证券化模式来进行存量资产的盘活

可以被证券化的资产具有三方面的特征，其一是流动性较为欠缺，其二是经营权或者产权权属清晰，其三是能够带来较为稳定的现金流，当满足这三个特征时，就可以对其现金流和风险进行重组形成资产池，以其未来现金流为还款来源进行信用增级，发行信用等级较高且能够在金融市场流动的证券产品。

当前我国可以采用的资产证券化方式主要有三种，第一种是信贷资产证券化，主要由银监会和央行主管，第二种是企业资产证券化，主要由证监会主管，第三种是资产支持票据，主要由交易商协会主管，其中企业资产证券化是非金融企业优化资源配置，盘活存量资产的重要工具，以有形和无形资产为基础标的进行证券发行，实现了实物资产向证券资产的转换，能够用于实施企业资产证券化的基础资产主要包括不动产和动产的收益权、应收账款、基础设施收费权以及其他非标业务的收益权等财产权利。

采用资产证券化模式来进行存量资产的盘活，其核心是资产证券化的发起人必须要把待证券化资产的风险和收益真正转让给特别目的载体（简称SPV）。在实务中采用资产证券化进行存量资产盘活的主要优势有：

一是由于把基础资产的收益和风险转让给了SPV，这种风险隔离的方式能够增进公司的信用，增高信用评级能够有效降低融资成本;

二是由于融资规模是以基础资产的预期现金流量为前提，而不是以净资产为限，在保证一定现金流的前提下，可以大幅提升公司的融资规模;

三是所融资金在用途方面受监管限制相对较少，对于公司扩大资金使用范围较为有利。

采用资产证券化进行存量资产盘活的主要风险：一是经营风险，即资产证券化是以未来现金流量为还款来源，而影响未来现金流的不确定性因素较多，这在一定程度上将会对收益凭证的收益分配及价格产生直接影响;二是募集失败的风险，即资产证券化最终是要进入金融市场的，因此易受市场因素的干扰而出现募集失败，一旦募集失败公司将损失较高的前期投入费用。

（三）采用售后回租模式来进行存量资产的盘活

售后回租是融资租赁的一种类型，主要是指承租人将自有资产卖给出租人的同时与出租人签订租赁合同将资产租回的一种融资租赁行为，主要是为了实现融资的目的。售后回租给一些无法进行信托、股权或者银行等常规融资的存量资产提供了新的融资渠道和方式。利用售后回租模式盘活存量资产的优势有：一是融资成本较低，略低于信托和私募，但高于银行和资产证券化，资金使用期限一般为三到五年，还款方式可视承租人的经营情况和财务状况在租赁合同中具体约定;二是所融资金若没有特别约定，使用则较为灵活。

售后回租模式盘活存量资产的主要风险集中两个方面：

一是税务方面，即对于不动产融资租赁会面临多重税务成本的问题，一旦处理不当或者对税收法规熟悉不够，将会产生较高的涉税风险;

二是政策法规风险，即当前我国有关融资租赁行业的专门监管法规尚未出台，而是将相关监管条款分散在其他法律法规中，随着融资租赁行业的快速发展，相关政策法规细节的适用性出现了明显不足，存在一定的政策变化风险。

（四）采用股权信托模式来进行存量资产的盘活

股权信托模式主要是指城投公司将其持有的部分股权转移给受托人，由受托人再根据股权价值将资金注入城投公司形成股权，这种模式主要适用于具有稳定现金流的优质存量资产。股权信托中的可回购优先股的存在可以充分引入社会资金，满足社会资金追求稳定资金回报的需求，同时可以确保城投公司继续具备存量资产的经营管理权及存量资产价值增值部分的所有权。运用股权信托模式盘活存量资产具有以下优势：

一是信托资金是以股权的形式注入城投公司，可以增加企业注册资本，降低资产负债率，改善城投公司信用;

二是融资方式较为灵活，相对银行审核要求较低，融资额度较高。

股權信托模式的主要风险集中在其融资成本与资产证券化和售后回租模式相比较高，而且所融资金的灵活运用程度较低。

04盘活资产：五种方式三条路径

（一）盘活存量国有资产的五种方式：

第一，处置“僵尸特困”国有企业，可以借助兼并重组，根治出血源。鼓励行业龙头企业通过资本注入、股权置换、兼并重组、股权划转等方式重整这些资产，借助混合所有制改革、引入战略投资方和专业运营管理机构等，提升存量资产项目的运营管理能力。

第二，处置重资产的央国企，可以启用不动产投资信托基金（REITs）的方式，重在自我造血。通过基础设施公募REITs等金融工具，盘活存量项目，并将回收资金用于新的项目建设，促进形成投融资良性循环的商业闭环模式。

第三，处置低效利用的资产，可以通过多样化市场交易手段，快速盘活资产。具体市场化交易手段有承包、租赁、拍卖等，从而挖掘低效资产的价值。

第四，处置能够进行功能再开发的闲置资产，可以通过资产改造，使老旧资产焕发“第二春”。有些闲置资产通过重整修缮后，把原来的老旧厂房改造为康乐园、人才公寓等，物业品质大幅提升，资产较快升值。比如，北京龙湖冠寓亚运村关庄项目。

第五，国有资本投资运营公司盘活模式。大力促进先导性产业发展和企业科技创新，充当融资平台、股权管理平台、产业整合平台和创业投资平台。

（二）盘活存量国有资产的三条路径：

政府回购+土地补偿。闲置的土地、房屋构成一种浪费，政府回购园区、土地、厂房，用来发展公共服务类和功能类项目，能够重新释放土地等资产价值。前者如养老、保健、医疗、教育、交通枢纽等项目；后者如涉及国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的项目。

市场化配置资源。通过股权转让+民企接手、土地作价入股+合作开发、协议置换+开发利用等途径，发展高技术含量、高附加值、资源集约型产业，以经济效益为导向，在市场竞争中实现自身效益最大化。

政府出租+独立运营。对短期内不能出售变现、股权转让的经营性资产，可探索委托管理、统一公开招租等经营方式，形成资产可持续收益。政府由“管控”走向“赋能”，提供商业配套设施，推动商业配套设施的共享共用，承租方则独立运营，自主进行产业升级、商业模式创新、战略转型。

盘活存量国有资产，采取何种方式和路径，需要根据资产性质、国有企业自身开发能力和资质情况以及发展规划、周边产业布局等情况而定。

但无论如何，盘活存量国有资产绝不仅是解决烂账坏账的过程，而是重新整合要素资源、促使经济和社会效益最大化的过程，这是一次重大的历史机缘，是“大政府+大市场”复式模式的再探索、再升级。