南昌城投集团副总经济师 王萌
从2010年开始，中央各部委就不断地下发文件，要求清查地方政府融资平台债务，严控贷款规模，加强风险的控制和管理。那么，导致地方政府融资平台快速增长的深层次原因是什么?地方融资平台的贷款问题会给银行带来什么样的风险?对于这些风险应该如何应对、如何管理?本文试对上述问题进行解析。
一、地方政府融资平台基本情况
1.融资平台企业大量兴起的时代背景
我国GDP三十年来增长非常迅速，尤其近十年都是以两位数高速增长，我国城市化率2006年为43%，“十一五”已经达到50%，2020年要达到60%，也就是说，到2020年如果总人口为15亿，城市人口要达到九亿，那时候，从人口结构上才称得上是现代化国家。可以看到，城市人口的急剧膨胀，导致城市化建设的持续投入增加，大量的投入发生。举例来说，我国每年建成5000公里高速公路投资就超过万亿。绝大多数基础设施投入的钱都是政府投入的，中国东部地区地方财政状况好些，中西部地区大多数是吃饭财政，基础设施投入只有靠负债，这就为政府融资平台企业大量兴起建立了温床。
2.融资平台发展历程
——1980年代初-1994年：地方融资平台雏形期
地方政府首先通过集资贷款建桥修路的模式，开地方融资先河; 广东省处在改革开放的前沿，在上世纪80年代初推行了"贷款修路、收费还贷"政策，这类政府借钱发展当地基建的模式是融资平台的前身; 1988年交通部下发了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》进一步规范了此类贷款，该模式也逐步在全国推开 。
——1994-1997：融资平台初创期
地方政府融资平台的真正开端始于1994年的分税制改革，中央和地方政府开始"分灶吃饭"; 尽管此阶段政府融资的目的主要局限于城市基础设施建设，且铺开的范围不大，但在基建项目上积累的经验为后期政府融资平台的发展奠定了基础。
——1997-2008：融资平台推广期
1997年亚洲金融危机的爆发，使政府重操积极财政政策刺激经济的法宝，地方融资平台迅速推广; 地方政府为了安排配合中央政府的资金，同时又受到《预算法》对地方政府发债的限制，地方政府开始更多地依赖融资平台。
——2008-现在：融资平台爆发期
4万亿的经济刺激政策和对地方举债发展的鼓励，导致地方融资平台的井喷式发展; 四万亿刺激计划要求地方上拿出至少同等数量的投资刺激方案，使本来就热衷于搞基建的地方政府如鱼得水。
3.地方政府融资平台负债情况
根据央行发布《2010年中国区域金融运行报告》披露，截至2010年末，地方投融资平台公司有1万余家，贷款上限约为14万亿元，国有商业银行和政策性银行成为贷款的供给主力。与此同时，国家审计总署对全国各级融资平台类企业进行了全面审计，这次审计结果显示，至2010年底，全国所有省级政府、市级政府都举借了债务。在全国2779个县级政府中，只有54个县没有债务，其中仅西藏就占40多个县。
4.巨额负债的成因
城投公司融资实质就是地方政府融资，城投债就是政府债，从表面看，政府债务危机成因无非是融资渠道单一、负债率过高、缺乏造血功能、没有稳定的偿债资金来源、城建项目收益不高等等，但究其根本，主要问题还在体制上，这涉及到经济运行体制、财政分配体制和干部考核体制：
——先说经济运行体制。在我国经济运行过程中，地方政府的职责主要有两个：一是保证本地公共服务的供给，二是维持本地经济的稳定发展。在大部分情况下第二个目标会压过第一个目标，这就导致地方政府倾向于突破财政约束，扩张本地经济。一般情况下，在经济高涨或正常运行时，考虑到经济过热的风险，中央政府一般会抑制地方政府经济扩张的冲动;在经济衰退或增速过缓时，中央政府就会放松对地方政府经济扩张冲动的抑制。因此金融危机后，在经济衰退显现刺激经济增长成为了中央政府和地方政府共识的背景下，中央政府就放松了对地方政府经济扩张的抑制，甚至鼓励地方政府积极寻求新的方式扩张本地区经济。我国现行《预算法》明确规定，地方各级预算按照“量入为出、收支平衡”的原则编制，不列赤字，也就是政府不能直接负债，因此，地方政府往往寻求设立融资平台公司通过贷款获取建设资金。这些年来，地方积累下规模巨大的政府性债务，除了地方政府负有不可推卸的责任外，国家有关部门有责任，政策银行、商业银行和其他金融机构也有责任，更深层次的原因是经济运行体制性问题。
——再说说财政分配体制。现行财政分配体制和政策使地方财力严重不足。税收这块蛋糕在1994年实施分税制改革之后，国家切走60%以上，而地方绝大多数公益性基础设施建设中央并不出钱，很多地方财政入不敷出，变成了“吃饭财政”而基础设施建设主要依赖土地财政，当国家抑制投资过热，收缩信贷，必然造成开发降温，土地收入锐减，土地财政也入不敷出，偿债出现危机。
——最后说说干部考核体制。地方的发展和以GDP为核心的干部考核制度，催生了一些地方领导干部扭曲的“政绩观”和“负债观”，导致部分地方政府不合理负债。
二、地方政府融资平台负债风险及后果
规模庞大的贷款直观来看给整个金融系统尤其是银行业带来了不可忽视的风险隐患，如处理不好，极有可能引发银行大面积的坏账，深入来看，银行大规模坏账必将引发整个金融体系的“地震”，对整个经济造成巨大伤害。地方债务问题影响是深层次和多方面的，城投公司自身生存发展受到严重影响自不必说，对国家来讲，不仅会大大增加地方政府财政和整个银行金融系统风险，降低经济发展效益和国家主权信用，还会使CPI、房地产价格在未来五年到十年内保持高位运行，更会延误“转变经济发展方式”，以及财政体制、土地财政、收入分配改革等对中国未来发展至关重要的改革步伐。
1.地方融资平台的贷款风险
地方融资平台的贷款风险与其贷款融资方式有着密切关系，其风险主要表现在以下几个方面：
——贷款回收过于依赖有限的地方财政
由于平台公司投资的项目大都具有非经营性和公益性，项目本身往往不产生现金流或者只产生少量的现金流，依靠项目本身的收益难以归还银行贷款本息。大部分贷款第二还款来源作为支持。媒体公开披露数据显示，大约30%的贷款项目能够依靠自身现金流偿还贷款本息;70%的贷款需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源的安排。
——贷款质量堪忧
据专项调查报告披露：金融机构对地方政府融资平台贷款的风险管理政策从原先过度依赖地方政府信用逐步向落实抵押、质押担保措施转移;当前对地方政府融资平台发放的贷款以抵押、质押方式为主，虽然采取信用方式发放的贷款占比有所下降，但仍占有一定的比重，这类贷款的质量极易受到地方政府财政状况的影响，一旦地方政府财政状况趋紧，其质量便有急剧恶化的可能。
——贷款与投资项目现金流错配
由于大部分基建项目大都存在着建设周期长、收益回收分散的特点，而投资平台贷款期限相对较短，从而给平台公司带来投融资期限错配的风险，同时由于这些基建项目存在变现能力差的特点也会给平台公司带来流动性风险。当地方政府无法按时支付贷款本金及利息时，即使一些项目在长期看来是盈利的，流动性的缺乏也可能会使得该项目最终成为半拉子工程，并最终影响金融机构贷款本金及利息的收回。
——投融资双方信息不透明
由于地方政府一直对自身的财务状况讳莫如深，至今其债务仍缺乏准确的数字，这就使得商业银行无法对贷款风险做出正确的估计。同时考虑到国内银行同业之间的激烈竞争，在与地方政府融资平台合作过程中，大多数的银行会因为对方有着政府背景而提高对其偿债能力的信任度，导致出现种种问题，使银行资金面临较大的风险。
——投融资双方存在管理漏洞
由于相关法律的缺失，地方政府融资平台设立的门槛和条件没有统一的规定和要求，其运行也缺乏有效的规范和约束，这就造成了大量不合格的地方融资平台公司的出现。据央行专项调查报告显示，约70%的融资平台公司由县级地方政府设立。甚至乡镇级地方政府也竞相设立融资平台。这些低级政府部门设立的平台公司的负责人由地方政府领导充任，而这些领导缺乏必要的企业经营管理经验和风险控制意识，使得信贷资金利用效率低下，资金损失风险极高，例如一些地方性融资平台的负债率达到94%，有的地方甚至高达400%，而国际上平均为80%～120%。同时这些平台公司还存在着许多违规行为，如资本金不到位、贷款资金被随意挪用等行为，这都给银行贷款的收回带来了巨大风险。
2.地方融资平台债务危机可能产生的后果
我国由于地方可支配财力比较低，经过这次审计，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务余额平均债务率为70.45%，这已经大大超过国际公认的60%的警戒线。根据这次审计结果，大多数地方政府的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，如我司超过70%的债务承诺用土地出让收入作为偿债来源。有近20%市级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。有22个市级政府和20个县级政府借新还旧率超过20%，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过10%。全国高速公路的政府负有担保责任的债务借新还旧率接近55%。政府负有担保责任的高校、医院债务也存在借新债还旧债和逾期债务。一旦银行收紧银根，就会造成资金链断裂，构成现实的债务风险。
我们现在的债务基本上都是间接融资，因此，地方政府性债务违约直接表现为银行的呆坏账，财政风险很容易转化为金融风险，进而转化为国家负担。在化解政府债务过程中，金融系统的资金流保障和贷款安全性会受到考验。正因为这样，中央正千方百计严防未来经济出现大起大落和硬着陆，否则政府债务问题很可能会造成多米诺骨牌效应，打断经济增长的势头，甚至影响经济安全发展甚至社会稳定。
三、中央对地方政府融资平台现有及可能出台有关管理新政
中央目前的总体要求是：一是要妥善处理债务偿还和在建项目后续融资，要求融资平台公司存量债务按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务;二是要继续抓紧清理规范融资平台公司，要求地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化;三是坚决禁止政府违规担保行为;四是加快研究建立地方政府举债融资机制。按照相关要求，抓紧研究建立地方政府债务风险预警机制。
具体归纳分析，政策走向可能有以下几方面：
1.有可能国务院及其有关部门会制定地方投融资平台公司管理办法。
已出台及可能出台新政的要点可归纳为以下几方面：
——政府融资平台保留和设立的门槛。可能出台的办法对那一级政府?政府的什么部门可以设立，作出明确规定。
——设立的时候应该划出什么资产作出具体规定。现在仅依靠土地的储备整治权和项目综合收费权是不行的。一旦土地价格下来了，或是过路费不能收了，偿债能力又会成问题，所以要确保抵押物和质押物是真实可兑现的，就必须按照商业模式去设立投融资平台公司，如现金资本多数，实物资产的性质等等。
——投融资平台公司的管理应该完全和政府剥离。不能既是政府的局长又兼任投融资平台公司的总经理。应该完全按商业模式运作项目，内部应建立独立的法人治理结构。
——使用时杠杆率应该符合规定。不能做一个1000万元的投融资平台公司，敢贷款10亿元。如果这样的话，那就是银行审查的问题了。
2.确保贷款风险处在可控范围之内
——控制信贷规模
这是从源头上限制地方政府负债总量规模，抑制地方政府的过度融资冲动，防范风险继续扩大。目前银行业防止银行业信贷资金的盲目过度投放已实行最严的借款人准入条件，完全按商业化原则履行审批程序，对平台的审贷甚至比一般企业更严。
无收益的公益性项目、资本金不到位的项目、现金流不好的贷款人、贷款抵押物缺乏的项目、前期手续不全的项目、国家产业政策不支持的项目等等现在绝对贷不到款;即使上述条件都具备，如果银行受规模限制也放不下贷款。
——对已放到平台的贷款重新梳理
对融资平台公司贷款存量，银行按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全;同时应加强贷后管理，对于贷款的使用、借款方的财务状况、抵押品情况以及贷款的偿还情况进行重点监测。一旦发现潜在风险，就应及时发出风险预警提示，并提出风险预控措施，防止潜在风险恶化，如若潜在风险恶化，应及时采取补救措施，充分运用法律手段防范和化解信贷风险。最大程度减少投融资双方的信息不对称，确保银行能及时发现潜在风险、进而采取相应措施将其保持在可控范围之内。
——对平台类企业非银行融资会有所放开，中央财政对地方财政投入会加大。
企业债的门可能开大些，还可能还会放开市政债;中央财政也会加速发债，通过转移支付缓解地方财政压力;此外，正在放松民间资本进入资本市场的门槛。
目前我国建立的是以银行贷款为主的地方融资平台，融资渠道相对单一，要改变过度集中于银行体系的风险的现状。借鉴国外的经验，发行地方债券以及资产的证券化等办法是可行之策。通过发行债券等方式筹集建设的项目，往往具有相对较高的透明度和相对较严格的自我约束。但这种做法是以对地方政府的财政状况进行评估作为前提的，地方政府如果偿债能力低则可能将面对无法融资的情况或者必须要承受很高的利率。迫使地方政府谨慎、理智融资，从而降低对银行的依赖性，同时也达到规范化投融资平台公司融资的目的。
当然，尽管有上述措施，但可能还有一部分城投可能出现资金链断裂，那末，变现国有资产还贷也是不得已的选择。
3.要求地方政府建立合理科学的偿债机制
——政府出面建立合理科学的偿债机制、机构。制定平台债务管理办法或设立平台债务偿债基金，摸清政府债务家底，动态跟踪活动，协调融资工作中的问题，监督财政性资金的使用;
——建立政府债务风险控制模型，控制政府财政的负债率，将与政府债务风险有密切关系的债务规模、债务期限、还贷资金来源三者建立科学的平衡关系;
——平台公司自身建立合理的偿债机制，通过项目分区、拓宽融资渠道，与政府签订公益性项目回购协议、扩大经营性项目开发等手段妥善落实偿债方案。
四、关于南昌城投公司发展形势分析
1.形势十分严峻
南昌城投从创立起就是按照企业法人治理结构规范运作的，在市委、市政府的大力支持下，近几年资产规模、质量都得到了充实加强，目前企业负债率尚未突破警戒线，经营性项目投资占总投资比例在80%左右，整体来看仍处在发展的较好时期，但是，面对当前从紧的宏观形势，所面临严峻考验还是巨大的：
——融资平台能力依然偏弱。由于我市城建资源还未得到有效整合，城建百团大战式的游击阵营依然存在，大兵团作战阵营尚未架构，融资平台各单位力量偏弱、单兵作战现象还没从根本上给予改观。
——国家对政府融资平台的约束力不断增大。随着去年国家金融行业对政府融资平台的大力整治，将使得多个与国计民生关联不够紧密的项目如城市市政建设项目，都将被踢出国家允许的政府融资项目范畴。这就迫使城投为城市发展融资工作日渐艰难，预示着已经投资或必须投资的项目必须另辟融资蹊径。
——单个平台企业核心竞争力尚未提升。由于城投业属于21世纪的新生行业，因此，在我市，企业主营业务职能与兄弟单位雷同问题在短期内还无法解决，政府对融资平台借贷的偿债机制尚不成熟，企业自主经营创利的架构搭建时间不长，规模效应尚未显现，以利还贷水平还教弱，企业核心竞争能力未能提升到应有层次，还需要通过政府的大力扶持和多渠道运作，以快速形成城投集团的核心竞争能力。
2.机遇仍然潜在
目前平台企业的债务危机并不意味城投将没落，我认为，眼前看，是发展中的问题;中期看，调整到位，作为政府融资平台还有很大的发展空间;长远看，一定要向社会的、独立的法人治理结构改制，否则有可能退出历史舞台。
在此我们仅从中近期发展看，由于我国城镇化发展极不平衡,大中城市建成区承载力远远跟不上日益猛增的民众需求,交通拥堵、环境污染、入托难、上学难、就医难、住房难等诸多城市病问题已经严重困扰城市居民生活。为有效解决城市发展和治理城市病问题，全国各大城市包括县乡城镇发展的远景规划正在着手进行，而江西今年实施绿色崛起的重中之重，就在于加快推进环鄱阳湖生态城市群建设。而关乎公益性、民生项目的建设完全依靠市场化运作实践证明是不成功的(如南昌市红谷摊新区建设)。因此，城投公司当仁不让，必然更是重任在肩，城投业的长足发展仍然充满希望!我市经济与城建发展速度近两年落后于周边省会城市的现实，也让南昌更加具有进位赶超、绿色崛起的雄心壮志。从近期看，城建压力的不断增大和更多大型项目对资金的渴求，都急迫需要城投行业为之作出新的更大贡献。这就很有可能进一步造就城建投资航空母舰。再从我集团所承担的已开工和亟待开工的建设项目而言，不仅涉及民生、市政，而且助推社会福利事业发展，都为城镇居民所期盼，城建投融资行业还将大有作为。实践表明，城投集团在推动区域经济发展和完善城建资金体制的过程中起着不可替代的作用。这一点，从央行近日发布的《2010中国区域金融运行报告》也可见一斑，该《报告》指出：2008年以来地方政府融资平台在加强基础设施建设和应对国际金融危机中发挥了积极作用。因此，为继续保持和扩大城投对我市城市发展的积极贡献，因此，我们对我司“十二五”发展目标可以作谨慎乐观的前瞻。
